La “grande area disciplinare” in cui si esprimono le scelte collettive conformanti la proprietà edilizia è costituita dalla legislazione urbanistica. Le scelte collettive –nota Gambaro– concernenti la gestione del territorio, si esprimono attraverso una serie di atti e procedimenti amministrativi.

Il momento specificamente qualificante della disciplina della proprietà edilizia è dato quindi dalla incidenza sulla stessa della pianificazione territoriale.

La proprietà conformata

Da quest’ultima, la proprietà edilizia è conformata, nel senso che l’attività proprietaria non può svolgersi in contrasto con le prescrizioni di leggi e di regolamenti: questo principio che difficilmente può aspirare ad apparire nuovo –nota Gambaro– è l’unica descrizione possibile nell’attuale situazione normativa, anche se va avvertito che i poteri pubblicistici in materia edilizia sono grandemente aumentati rispetto al passato prossimo. (Gambaro, voce cit., n. 4).

Equivocità del termine «conformato»

Vale qui ricordare che il termine conformato non appare univoco: così Gazzoni osserva che “Allo stato della legislazione, così come interpretata dalla Corte Costituzionale, il suolo edificatorio non è un bene «conformato», oggetto di proprietà funzionalizzata”. Tale autore, infatti, premesso che dal dopoguerra in poi si è avvertita la necessità di parlare delle proprietà e non della proprietà e che, dopo la Costituzione, si è altresì avvertita la necessità di distinguere, da un lato, le proprietà, dall’altro, la proprietà del codice civile, da quella della Carta costituzionale (Gazzoni), individua l’intervento funzionalizzatore ove la legge non preveda alcun indennizzo nel momento in cui pone limiti od obblighi in relazione all’esercizio della proprietà stessa.

Sicché la necessità di indennizzo dell’esproprio del suolo edificatorio non rendebbe lo stesso bene «conformato», a differenza di quanto avviene, ad es., per i beni ambientali, culturali e culturali-ambientali.

Per Gazzoni, in sintesi, “conformato” è equivalente a “funzionalizzato”.

Le scelte urbanistiche

In particolare, le scelte urbanistiche sul territorio comunale si esprimono ex lege 1150/1942, con il piano regolatore generale (PRG) ed il piano particolareggiato (PRP): alla loro impostazione gerarchica –nel senso che le previsioni di PRP non potevano contraddire quelle di PRG– si è andata contrapponendo la tendenza alla degerarchizzazione dei piani urbanistici: Con tale termine si allude all’introduzione sempre più frequente nella legislazione statale e regionale, della regola per cui l’approvazione di uno strumento urbanistico particolareggiato comporta deroga automatica alle eventuali previsioni contrastanti allo strumento urbanistico generale.

Nozione di urbanistica

Non è possibile soffermarsi, stante la spiccata autonomia, sulle problematiche e sugli istituti che caratterizzano la materia urbanistica.

Valga tuttavia ricordare che la nozione stessa di urbanistica è stata oggetto di attenzione legislativa con riferimento al Dlgs 80/1998, art. 34, come poi interpretato dalla sent. della Corte Cost. 204/2004.

Dalla cosiddetta concessione edilizia al permesso di costruire

 Nello specifico, la disamina della proprietà edilizia ha un suo nucleo fondamentale nell’esame dei titoli abilitanti alla edificazione: è dunque la storia della c.d. concessione edilizia, in relazione al rilievo della proprietà di suoli a vocazione edificatoria.

Va subito osservato che in materia è vigente il DPR 6 giugno 2001 n. 380, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia: il relativo termine di entrata in vigore è stato prorogato al 30 giugno 2003 dal dlgs 27 dicembre 2002 nr. 301, recante norme per l’adeguamento del predetto testo unico alla cd legge “obiettivo” (L. 21 dicembre 2001 nr. 443).

Prima di addentrarsi nella analisi di tale testo, appare utile ripercorre ab initio le vicende relative alla cd concessione edilizia per comprendere al meglio il quadro di riferimento su cui il DPR 380/20001 è intervenuto.

I punti salienti della vicenda, sono ben sintetizzati da Sandulli (Sandulli A.M., Manuale di diritto amministrativo, 1989, pg. 836 ss.).

L’autore ricorda come, prima della legge 28 ottobre 1977 n. 10, lo jus aedificandi venisse considerato come un diritto in attesa di espansione, inerente al diritto di proprietà, sicché i suoli edificabili avevano, in commercio, un valore diverso dai terreni agricoli e, in caso di esproprio, i proprietari venivano indennizzati in base tale valore (art. 37 L. urb.) e comunque (più tardi) in base ad un valore che, se pur ridotto, era più elevato rispetto a quello dei terreni agricoli (art. 16, L. 865/1971, modificato dall’art. 14, della legge 10/1977): da ultimo, è intervenuta la legge finanziaria per l’anno 2008 (L. 24.12.2007 n. 244) che, anche su imput della giurisprudenza extranazionale (CEDU), ha riportato l’indennità di esproprio ai valori di mercato.

Su tale situazione intervenne la legge n. 10/1977 che, seppure non attribuì alla p.A. un diritto reale sui suoli, configurò lo jus aedificandi come il prodotto di un provvedimento amministrativo concessorio.

La Consulta, con la sentenza n. 5/1980 andò tuttavia di diverso avviso, ritenendo che la legge n. 10/1977 continuasse sostanzialmente a riconoscere al proprietario lo jus aedificandi.

Una delle conseguenze di tale decisione fu il ritorno alla condizione di temporaneità dei vincoli di inedificabilità definitiva e di inedificabilità in attesa di una possibile espropriazione futura, imposti attraverso i piani regolatori generali.

E’ fondamentale ricordare, sul punto, che la Corte con la sentenza 29 maggio 1968 n. 55 aveva dichiarato illegittimi gli artt. 7 e 40 L. Urb. perché –nota Sandulli, op. cit. pg. 838– mentre la legge n. 1150/1942 consentiva in generale ai proprietari di lucrare la «rendita di posizione» eseguendo costruzioni su propri suoli, o vendendo questi ultimi a prezzo di mercato, o incassando, in caso di esproprio, una indennità corrispondente al prezzo stesso, quegli articoli consentivano all’autorità urbanistica di imporre a tempo indeterminato vincoli di tipo anzidetto, senza che ai proprietari fosse dovuto alcun indennizzo.

A tale situazione il legislatore aveva ovviato con la legge 19 novembre 1968 n. 1187, fissando un limite di durata (quinquennale) per i vincoli di PRG.

Gli effetti della legge 1187 citata furono protratti sino all’entrata in vigore della legge n. 10/1977 che avrebbe dovuto disciplinare in toto la materia.

Il legislatore della L. 10/1977, però, non regolò la materia dei vincoli sul presupposto che, scisso lo jus aedificandi dal contenuto della proprietà (attraverso il meccanismo della concessione), ridiveniva legittimo il ripristino della loro durata indeterminata. Nota Sandulli: “Gli autori di quest’ultima [il riferimento è alla predetta L. 10/1977], nel già evidenziato presupposto che il nuovo regime dei suoli avrebbe fatto venire meno la posizione di vantaggio dei rimanenti proprietari rispetto a quelli assoggettati ai vincoli di cui trattasi (essendo i primi o soggetti ad espropriazione immediata a prezzo normalmente assai più basso del valore venale, oppure ammessi a costruire solo in virtù di un provvedimento concessorio della amministrazione cui si accompagna, per il beneficiario l’obbligo di un contributo) non si preoccuparono di regolare in alcun modo la durata dei vincoli (dando così implicitamente a vedere l’intento di ripristinare la originaria durata indeterminata dei vincoli la quale era stata circoscritta nel tempo e prorogata appunto in vista ed in attesa della nuova regolamentazione del regime dei suoli)”.

Aggiunge il chiaro autore: “Il sistema poteva essere considerato attendibile a condizione di condividere il punto di vista che, in virtù della L. 10/77. lo jus aedificandi non inerisse più alla proprietà (ma rappresentasse il prodotto di un procedimento concessorio). Una volta però che, con la sent. 5/1980, la Corte Costituzionale ebbe a rifiutare tale tesi, ritenendo che lo jus stesso continuasse a essere, anche nel nuovo sistema, un attributo (di rilevante peso economico) della proprietà, allora, a proposito dei vincoli in discussione, si poneva necessariamente una alternativa. O si riteneva che il limite quinquennale di durata dei vincoli – introdotto con la L. 1187/1968 fosse da considerare tuttora operante (e allora allo scadere del quinquennio i vincoli sarebbero decaduti. Oppure si riteneva che la L. 10/1977 avesse in ogni caso ripristinato la durata indeterminata dei vincoli: ma allora quest’ultima legge avrebbe dovuto essere considerata affetta da quei medesimi vizi che la sentenza 55/1968 ravvisò negli articoli 7 e 40 della L. Urb. . Con la sentenza 12 maggio 1982 n. 92 la Corte costituzionale ha abbracciato la prima soluzione interpretativa.

Cassazione penale – sezioni unite – 12/1997

Un’ampia disamina riassuntiva è contenuta nella sentenza delle sezioni unite penali n. 12/1997 chiamate a risolvere il contrasto sulla natura della concessione edilizia, ai fini della classificazione penale del relativo falso (ricondotto all’art 476/479 C.P. se considerata atto pubblico; all’art. 477/480 C.P., se ricompresa nella categoria del falso in certificazione o autorizzazione amministrativa (cfr, Nappi A., Giurisprudenza sistematica di diritto penale, Utet, 1996, vol. V, pag. 115; Nappi, A., Natura giuridica del falso in concessione ad edificare, G.I., 1992, II, pg. 453).

Sul punto si osserva, in linea generale che, nell’intricata materia delle falsità penalmente rilevanti la distinzione fra falso in atto pubblico e falso in autorizzazione è correlata al rilievo che l’autorizzazione a differenza della concessione, qualificata quale atto pubblico ex art. 476 C.P., non ha carattere costitutivo che è invece proprio della concessione amministrativa (Giurisprudenza sistematica cit., pag. 97).

Le Sezioni Unite per risolvere tale contrasto, premettono un articolato ed esauriente excursus -che permette di riprendere, espandendolo, il discorso sandulliano- osservando che, in vigenza della legge urbanistica del 1942 (n. 1150), la giurisprudenza (civile, amministrativa e penale) concordavano per il carattere autorizzatorio dell’atto in esame, quale strumento per rendere attuabile lo jus aedificandi; con la legge n. 10 del 28 gennaio 1977 il legislatore attuò, per contro, almeno sul piano lessicale, una precisa scelta di campo, adoperando il termine concessione edilizia, in luogo di licenza.

La tesi però che si fosse scorporato lo jus aedificandi dalle facoltà del diritto di proprietà, assegnandolo alla pubblico amministrazione, fu respinta, come già ricordato, dalla Corte Costituzionale: sent. 5/1980 e 127/1983.

La questione non costituiva mero dibattito teorico, ma ineriva in radice alla definizione del regime giuridico delle aree edificabili, con riflessi diretti, in particolare, sui procedimenti ablatori (in primo luogo, per l’espropriazione per p.u.).

Configurare infatti lo jus aedificandi in termini sandulliani come “diritto in attesa di espansione”, inerente alla proprietà, significava, secondo quanto richiamato in precedenza, riconoscere al proprietario, verso la p.A. (Comune), una “pretesa tanto sicura a realizzare sulle aree a sua disposizione tutte le costruzioni consentite dalla disciplina urbanistica, che i suoli edificabili avevano in commercio, un valore diverso dai terreni agricoli (in corrispondenza del plusvalore che l’edificabilità aggiungeva al valore agricolo)”, e, in caso di espropriazione, (significava) indennizzare i proprietari, in base a tale diverso valore (a. 37 l. urb.), “e.. (più tardi) in base ad un valore che, se pur ridotto, era più elevato rispetto a quello dei terreni agricoli (art. 16 L. 865 del 1971)” (Sandulli A.M., Manuale di diritto amministrativo, 1989, pg. 836).

Con la legge n. 10/1977 si tentò quindi –come sopra già evidenziato– una radicale innovazione (già abbozzata, in passato, nel disegno di legge “Sullo”, dal nome del politico campano suo ispiratore), tesa a “fare dello jus aedificandi non più un attributo inerente alla proprietà, bensì l’oggetto di una (possibile) concessione amministrativa: la legge non attribuì all’amministrazione un diritto reale sui suoli e neanche sui fabbricati realizzati in base alla concessione (dei quali dunque il proprietario e ogni altro avente diritto può godere e disporre optimo jure secondo il diritto civile: art. 4, comma 5° L. 10/77 cit.); configurò tuttavia –giova ribadirlo– lo jus aedificandi e cioè la facoltà di realizzare o modificare una costruzione (non dunque il diritto sulla costruzione edificata), come il prodotto di un provvedimento amministrativo concessorio (concessione costitutiva, non traslativa), sia pure (come la legge lo definisce all’art. 4) trasferibile (e cioè inerente alla cosa e non alla persona) e irrevocabile” (Sandulli, op. cit., pg 836).

In tale contesto legislativo, se la possibilità edificatoria non era (più) un attributo della proprietà, ma oggetto di una concessione, i vincoli urbanistici e i limiti di inedificabilità imposti sulle aree di proprietà privata non potevano essere considerati in alcun modo come aventi natura espropriativa (con conseguente obbligo di indennizzo ex art. 42 comma 3° della Costituzione): venivano meno, di conseguenza, quegli aspetti di illegittimità costituzionale che avevano portato la Corte (sent. 29 maggio 1968 n.55) a dichiarare l’illegittimità degli artt. 7 e 40 della legge urbanistica per il fatto di non prevedere un indennizzo per i vincoli e i limiti di inedificabilità aventi natura ablatoria.

Come si è però rilevato, la Corte Costituzionale con la sentenza 30 gennaio 1980, n.5 ha affermato che la L. n. 10/77 continuava sostanzialmente a riconoscere al proprietario la jus aedificandi parificando quindi concessione, a licenza edilizia. La Corte ebbe così a dichiarare illegittime quelle disposizioni (art. 16 L. 865/1978 come modificato dall’art. 14 L. 10/1977) le quali escludevano che, in sede di espropriazione dei suoli che posseggono una suscettibilità edificatoria, di questa si tenesse conto ai fini della determinazione dell’indennizzo: “Ciò non ha inciso direttamente sulle altre disposizioni della L. 10/77, ma è venuta a condizionarne fortemente le possibilità attuative e a minarne il supporto logico”. (Sandulli, op. cit., pg 838; approfondisce l’esame di tale decisione, Torregrossa G., Introduzione al diritto urbanistico, 1987, Cedam, pg. 183 ss. Si veda ancora la sentenza n. 180 del 31 maggio 1996 ove la Corte definisce l’esercizio concreto dello jus aedificandi soddisfazione di «un essenziale bisogno della vita»).

Proprio la sentenza n. 5/80 (e la successiva sentenza 127/1983) supporta la scelta delle predette Sezioni Unite nel riconoscere carattere autorizzatorio alla concessione edilizia, con connessa applicazione, quanto ai falsi, dell’art. 477 C.P. (per le falsità materiali) e dell’art. 480 C.P. (per quanto attiene alle falsità ideologiche): il richiamo alle decisioni del giudice delle leggi, consente, in altri termini, il rifiuto di tutte le tesi, variamente articolate, volte a superare il predetto contenuto autorizzatorio del provvedimento in esame.

Le Sezioni Unite ricordano specificamente come la giurisprudenza della Cassazione penale abbia ricondotto le falsificazioni della c.d. concessione edilizia, a due indirizzi: il primo, aderente al profilo applicativo degli art.477-480 C.P., il secondo, incline a valorizzare “altri” elementi (diversi dal profilo concessorio) idonei a sottoporre le alterazioni materiali della c.d. concessione, agli artt. 476-479 C.P.: quest’ultimo indirizzo, pur “nel ripudio della teoria della separazione dello jus aedificandi dal diritto di proprietà” valorizza, in particolare, da un lato, la amplissima nozione di atto pubblico ai sensi dell’art. 476 C.P., dall’altro, la complessità sostanziale sottesa al rilascio della concessione edilizia, per la molteplicità degli interessi pubblici coinvolti e quindi per il carattere articolato del procedimento amministrativo di rilascio, “diretto all’accertamento del rispetto degli strumenti urbanistici al momento vigenti e ad armonizzare la gestione del territorio, così da tenere sotto controllo ogni mutamento e trasformazione dello stesso”.

In particolare, la Cassazione confuta analiticamente la scelta giurisprudenziale che valorizza “la molteplicità degli interessi collettivi presi in considerazione dalla nuova disciplina del regime dei suoli”, osservando che il momento di valutazione e salvaguardia degli interessi pubblici attiene non alla fase del rilascio della c.d. concessione edilizia, ma a quella, a monte, di pianificazione: una volta infatti, nota la Corte, che si è determinato lo strumento pianificatorio, all’autorità comunale, a fronte di richiesta di concessione edilizia, altro non rimane che verificare se il progetto presentato dal richiedente risulti conforme alle prescrizioni di piano: “verifica non valutativa, ma solo certificatoria”.

In altri termini, le Sezioni Unite negano quella giurisprudenza della stessa Corte volta a rintracciare, nel rilascio della concessione edilizia, l’esito di un’attività di armonizzazione del diritto del privato con gli interessi pubblici inerenti alla gestione dell’intero territorio: per le SS. UU., in sede di rilascio, vi è solo la necessità di un doveroso accertamento, da parte dell’autorità comunale del provvedimento di assenso, della corrispondenza della richiesta del privato alla disposizione degli strumenti urbanistici. Su tale traccia, la Cassazione svaluta altresì i tentativi volti a trarre referenti per una costruzione concessoria dell’atto di rilascio dal tipo di sanzioni comminate dalla L. 10/77 trattandosi di aspetti sanzionatori “che nulla dicono circa la natura giuridica della concessione edilizia potendo afferire all’atto autorizzatorio come a quello concessorio”. Allo stesso modo, per le Sezioni Unite, deve opinarsi quanto al rilievo costitutivo che si rintraccerebbe nella imposizione di oneri economici al momento del rilascio della concessione. Sul punto le SS. UU. Penali osservano che i contributi afferiscono alla costruzione e non alla concessione di cui non rappresentano il corrispettivo ma la “obbligatoria partecipazione agli esborsi affrontati, o da affrontare dalla collettività”.

 םUn notevole (e legittimo) ausilio, in sede concorsuale, può esser offerto dalla attenta disamina degli articoli 37 e seguenti del DPR 327/2001 in tema di espropriazione per p.u.: sempre ricordando – giova sottolinearlo con la massima intensità– che devesi connettivamente congiungersi il tema della indennità di espropriazione per p.u. con quello della edificabilità i.e. conformazione, a cura della p.A., dei suoli. Le vicende sono non solo connesse, ma speculari atteso che, come si evidenzia dalla ormai risalente sentenza della Corte Costituzionale del 1968 (n. 55) discettare se un’area è edificabile o meno (per la presenza di un vincolo) significa, in sostanza, affermare se sussiste (o meno) un vincolo pubblicistico che grava sulla stessa, in quanto apposto in sede di pianificazione.

Articolo 37

(L) Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area edificabile

1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento (L) (1).

2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del dieci per cento (L). (1)

3. Ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente. (L)

4. Salva la disposizione dell’articolo 32, comma 1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata. (L)

5. I criteri e i requisiti per valutare l’edificabilità di fatto dell’area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti (2). (L)

6. Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell’area. (L)

7. L’indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dall’espropriato ai fini dell’imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell’indennità nei modi stabiliti dall’art. 20, comma 3, e dall’art. 22, comma 1, e dell’art. 22- bis qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all’indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti (2). (L)

8. Se per il bene negli ultimi cinque anni è stata pagata dall’espropriato o dal suo dante causa un’imposta in misura maggiore dell’imposta da pagare sull’indennità, la differenza è corrisposta dall’espropriante all’espropriato. (L)

9. Qualora l’area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, spetta al proprietario coltivatore diretto anche una indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte il fondo direttamente coltivato, da almeno un anno, col lavoro proprio e di quello dei familiari (2). (L)

(1) Comma sostituito dall’articolo 2, comma 89, lettera a), della legge 24 dicembre 2007, n. 244. A norma dell’articolo 2, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 le disposizioni di cui al presente comma si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile. La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 348, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del presente comma nel testo precedente la dichiarazione.

(2) Comma modificato dall’articolo 1 del D.Lgs. del 27 dicembre 2002, n. 302 .

Articolo 38

(L) Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area legittimamente edificata

1. Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale. (L)

2. Qualora la costruzione ovvero parte di essa sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o della autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l’indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all’articolo 37 ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente. (L) (1)

2-bis. Ove sia pendente una procedura finalizzata alla sanatoria della costruzione, l’autorità espropriante, sentito il comune, accerta la sanabilità ai soli fini della corresponsione delle indennità. (L) (2)

(1) Comma così modificato dall’articolo 1 del Dlgs. del 27 dicembre 2002, n. 302 .

(2) Comma aggiunto dall’articolo 1 del Dlgs.. del 27 dicembre 2002, n. 302 .

ט Valga, ancora, il richiamo alla sentenza della Corte n. 348/2007:

Corte Costituzionale 22 – 24 ottobre 2007 nr. 348

L’art. 117, 1° comma, Cost. condiziona l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle regioni al rispetto degli obblighi internazionali, fra i quali rientrano quelli derivanti dalla convenzione europea dei diritti dell’uomo, le cui norme pertanto, così come interpretate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, costituiscono fonte integratrice del parametro di costituzionalità introdotto dall’art. 117, 1° comma, Cost., e la loro violazione da parte di una legge statale o regionale comporta che tale legge deve essere dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, sempre che la norma della convenzione non risulti a sua volta in contrasto con una norma costituzionale.

È incostituzionale l’art. 5 bis, comma 7 bis, d.l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, in l. 8 agosto 1992 n. 359, introdotto dall’art. 3, comma 65, l. 23 dicembre 1996 n. 662, nella parte in cui non prevede, per il caso di occupazione acquisitiva, il ristoro integrale del danno subìto dal proprietario dell’immobile.

Considerato in diritto – (omissis) 4. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 359 del 1992, sollevata in riferimento all’art. 117, 1° comma, Cost., è fondata.

 4.1. – La questione, così come proposta dal giudice rimettente, si incentra sul presunto contrasto tra la norma censurata e l’art. 1 del primo protocollo della Cedu, quale interpretato dalla Corte europea per i diritti dell’uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l’indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse condurrebbero alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione.

 Il parametro evocato negli atti introduttivi del presente giudizio è l’art. 117, 1° comma, Cost., nel testo introdotto dalla l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Il giudice rimettente ricorda infatti che la stessa norma ora censurata è già stata oggetto di scrutinio di costituzionalità da parte di questa corte, che ha rigettato la questione di legittimità costituzionale, allora proposta in relazione agli art. 3, 24, 42, 53, 71, 72, 113 e 117 Cost. (sentenza n. 283 del 1993). La sentenza citata è stata successivamente confermata da altre pronunce di questa corte del medesimo tenore. Il rimettente non chiede oggi alla Corte costituzionale di modificare la propria consolidata giurisprudenza nella materia de qua, ma mette in rilievo che il testo riformato dell’art. 117, 1° comma, Cost., renderebbe necessaria una nuova valutazione della norma censurata in relazione a questo parametro, non esistente nel periodo in cui la pregressa giurisprudenza costituzionale si è formata.

 4.2. – Impostata in tal modo la questione da parte del rimettente, è in primo luogo necessario riconsiderare la posizione e il ruolo delle norme della Cedu, allo scopo di verificare, alla luce della nuova disposizione costituzionale, la loro incidenza sull’ordinamento giuridico italiano.

 L’art. 117, 1° comma, Cost. condiziona l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle regioni al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli derivanti dalla Cedu. Prima della sua introduzione, l’inserimento delle norme internazionali pattizie nel sistema delle fonti del diritto italiano era tradizionalmente affidato, dalla dottrina prevalente e dalla stessa Corte costituzionale, alla legge di adattamento, avente normalmente rango di legge ordinaria e quindi potenzialmente modificabile da altre leggi ordinarie successive. Da tale collocazione derivava, come naturale corollario, che le stesse norme non potevano essere assunte quali parametri del giudizio di legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 188 del 1980, cit.; n. 315 del 1990) 4.3. – Rimanevano notevoli margini di incertezza, dovuti alla difficile individuazione del rango delle norme Cedu, che da una parte si muovevano nell’ambito della tutela dei diritti fondamentali delle persone, e quindi integravano l’attuazione di valori e principî fondamentali protetti dalla stessa Costituzione italiana, ma dall’altra mantenevano la veste formale di semplici fonti di grado primario. Anche a voler escludere che il legislatore potesse modificarle o abrogarle a piacimento, in quanto fonti atipiche (secondo quanto affermato nella sentenza n. 10 del 1993 di questa Corte, non seguita tuttavia da altre pronunce dello stesso tenore), restava il problema degli effetti giuridici di una possibile disparità di contenuto tra le stesse ed una norma legislativa posteriore.

 Tale situazione di incertezza ha spinto alcuni giudici comuni a disapplicare direttamente le norme legislative in contrasto con quelle Cedu, quali interpretate dalla corte di Strasburgo. S’è fatta strada in talune pronunce dei giudici di merito, ma anche in parte della giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 6672 del 1998), l’idea che la specifica antinomia possa essere eliminata con i normali criteri di composizione in sistema delle fonti del diritto. In altre parole, si è creduto di poter trarre da un asserito carattere sovraordinato della fonte Cedu la conseguenza che la norma interna successiva, modificativa o abrogativa di una norma prodotta da tale fonte, fosse inefficace, per la maggior forza passiva della stessa fonte Cedu, e che tale inefficacia potesse essere la base giustificativa della sua non applicazione da parte del giudice comune.

 Oggi questa corte è chiamata a fare chiarezza su tale problematica normativa e istituzionale, avente rilevanti risvolti pratici nella prassi quotidiana degli operatori del diritto. Oltre alle considerazioni che sono state svolte nel par. 3.3 (per più ampi svolgimenti si rinvia alla sentenza n. 349 del 2007, che precede), si deve aggiungere che il nuovo testo dell’art. 117, 1° comma, Cost., se da una parte rende inconfutabile la maggior forza di resistenza delle norme Cedu rispetto a leggi ordinarie successive, dall’altra attrae le stesse nella sfera di competenza di questa corte, poiché gli eventuali contrasti non generano problemi di successione delle leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità costituzionale. Il giudice comune non ha, dunque, il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma Cedu, poiché l’asserita incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi.

 Ogni argomentazione atta ad introdurre nella pratica, anche in modo indiretto, una sorta di «adattamento automatico», sul modello dell’art. 10, 1° comma, Cost., si pone comunque in contrasto con il sistema delineato dalla Costituzione italiana — di cui s’è detto al par. 3.4 — e più volte ribadito da questa corte, secondo cui l’effetto previsto nella citata norma costituzionale non riguarda le norme pattizie (ex plurimis, sentenze n. 32 del 1960).

 4.4. – Escluso che l’art. 117, 1° comma, Cost., nel nuovo testo, possa essere ritenuto una mera riproduzione in altra forma di norme costituzionali preesistenti (in particolare gli art. 10 e 11), si deve pure escludere che lo stesso sia da considerarsi operante soltanto nell’ambito dei rapporti tra lo Stato e le regioni. L’utilizzazione del criterio interpretativo sistematico, isolato dagli altri e soprattutto in contrasto con lo stesso enunciato normativo, non è sufficiente a circoscrivere l’effetto condizionante degli obblighi internazionali, rispetto alla legislazione statale, soltanto al sistema dei rapporti con la potestà legislativa regionale. Il dovere di rispettare gli obblighi internazionali incide globalmente e univocamente sul contenuto della legge statale; la validità di quest’ultima non può mutare a seconda che la si consideri ai fini della delimitazione delle sfere di competenza legislativa di Stato e regioni o che invece la si prenda in esame nella sua potenzialità normativa generale. La legge — e le norme in essa contenute — è sempre la stessa e deve ricevere un’interpretazione uniforme, nei limiti in cui gli strumenti istituzionali predisposti per l’applicazione del diritto consentono di raggiungere tale obiettivo.

 Del resto, anche se si restringesse la portata normativa dell’art. 117, 1° comma, Cost. esclusivamente all’interno del sistema dei rapporti tra potestà legislativa statale e regionale configurato dal titolo V della parte seconda della Costituzione, non si potrebbe negare che esso vale comunque a vincolare la potestà legislativa dello Stato sia nelle materie indicate dal 2° comma del medesimo articolo, di competenza esclusiva statale, sia in quelle indicate dal 3° comma, di competenza concorrente. Poiché, dopo la riforma del titolo V, lo Stato possiede competenza legislativa esclusiva o concorrente soltanto nelle materie elencate dal 2° e dal 3° comma, rimanendo ricomprese tutte le altre nella competenza residuale delle regioni, l’operatività del 1° comma dell’art. 117, anche se considerata solo all’interno del titolo V, si estenderebbe ad ogni tipo di potestà legislativa, statale o regionale che sia, indipendentemente dalla sua collocazione.

 4.5. – La struttura della norma costituzionale, rispetto alla quale è stata sollevata la presente questione, si presenta simile a quella di altre norme costituzionali, che sviluppano la loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con altre norme, di rango subcostituzionale, destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere. Le norme necessarie a tale scopo sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria. A prescindere dall’utilizzazione, per indicare tale tipo di norme, dell’espressione «fonti interposte», ricorrente in dottrina ed in una nutrita serie di pronunce di questa corte (ex plurimis, sentenze n. 101 del 1989), ma di cui viene talvolta contestata l’idoneità a designare una categoria unitaria, si deve riconoscere che il parametro costituito dall’art. 117, 1° comma, Cost. diventa concretamente operativo solo se vengono determinati quali siano gli «obblighi internazionali» che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle regioni. Nel caso specifico sottoposto alla valutazione di questa corte, il parametro viene integrato e reso operativo dalle norme della Cedu, la cui funzione è quindi di concretizzare nella fattispecie la consistenza degli obblighi internazionali dello Stato.

 4.6. – La Cedu presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i diritti dell’uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della convenzione stessa. Difatti l’art. 32, par. 1, stabilisce: «La competenza della corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli art. 33, 34 e 47».

 Poiché le norme giuridiche vivono nell’interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la naturale conseguenza che deriva dall’art. 32, par. 1, della convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della Cedu vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione. Non si può parlare quindi di una competenza giurisdizionale che si sovrappone a quella degli organi giudiziari dello Stato italiano, ma di una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia.

 4.7. – Quanto detto sinora non significa che le norme della Cedu, quali interpretate dalla corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello subcostituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione. La particolare natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principî e dei diritti fondamentali (ex plurimis, sentenze n. 183 del 1973) o dei princìpi supremi (ex plurimis, sentenze n. 30 e n. 31 del 1971), ma debba estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le «norme interposte» e quelle costituzionali.

 L’esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un’altra norma subcostituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta.

 Nell’ipotesi di una norma interposta che risulti in contrasto con una norma costituzionale, questa corte ha il dovere di dichiarare l’inidoneità della stessa ad integrare il parametro, provvedendo, nei modi rituali, ad espungerla dall’ordinamento giuridico italiano.

 Poiché, come chiarito sopra, le norme della Cedu vivono nell’interpretazione che delle stesse viene data dalla corte europea, la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la norma come prodotto dell’interpretazione, non la disposizione in sé e per sé considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall’art. 117, 1° comma, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione.

 In sintesi, la completa operatività delle norme interposte deve superare il vaglio della loro compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti esterne, specie se queste non derivano da organizzazioni internazionali rispetto alle quali siano state accettate limitazioni di sovranità come quelle previste dall’art. 11 Cost.

 5. – Alla luce dei principî metodologici illustrati sino a questo punto, lo scrutinio di legittimità costituzionale chiesto dalla corte rimettente deve essere condotto in modo da verificare: a) se effettivamente vi sia contrasto non risolvibile in via interpretativa tra la norma censurata e le norme della Cedu, come interpretate dalla corte europea ed assunte come fonti integratrici del parametro di costituzionalità di cui all’art. 117, 1° comma, Cost.; b) se le norme della Cedu invocate come integrazione del parametro, nell’interpretazione ad esse data dalla medesima corte, siano compatibili con l’ordinamento costituzionale italiano.

 5.1. – L’art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 359 del 1992, prescrive, al 1° comma, i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità delle aree edificabili, che consistono nell’applicazione dell’art. 13, 3° comma, l. 15 gennaio 1885 n. 2892 (risanamento della città di Napoli), « ». L’importo così determinato è ridotto del quaranta per cento. Il 2° comma aggiunge che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell’espropriato, non si applica la riduzione di cui sopra.

 La norma censurata è stata oggetto di questione di legittimità costituzionale, definita con la sentenza n. 283 del 1993, cit.

 Nel dichiarare non fondata la questione, questa corte ha richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni, sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella sentenza n. 5 del 1980, id., 1980, I, 273). Quest’ultima pronuncia sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli art. 24 ss. t.u. delle imposte sui redditi, approvato con d.p.r. 22 dicembre 1986 n. 917ha stabilito che «l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42, 3° comma, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita — in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare — non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perché ciò possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell’indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all’espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene».

 Il principio del serio ristoro è violato, secondo tale pronuncia, quando, «per la determinazione dell’indennità, non si considerino le caratteristiche del bene da espropriare ma si adotti un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».

 5.2. – L’effetto della sentenza da ultimo richiamata (e della successiva n. 223 del 1983, id., 1983, I, 2057) è stato quello di rendere nuovamente applicabile il criterio del valore venale, quale previsto dall’art. 39 l. 25 giugno 1865 n. 2359 (espropriazioni per causa di utilità pubblica) sino all’introduzione, nel 1992, della norma censurata.

 A proposito di quest’ultima, la corte, con la già ricordata sentenza n. 283 del 1993, ha confermato il principio del serio ristoro, precisando che, da una parte, l’art. 42 Cost. «non garantisce all’espropriato il diritto ad un’indennità esattamente commisurata al valore venale del bene e, dall’altra, l’indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata».

 Posto che, in conformità all’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, deve essere esclusa «una valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato», questa corte ha ritenuto ammissibili criteri «mediati», lasciando alla discrezionalità del legislatore l’individuazione dei parametri concorrenti con quello del valore venale. La corte stessa ha tenuto a precisare che la «mediazione tra l’interesse generale sotteso all’espropriazione e l’interesse privato, espresso dalla proprietà privata, non può fissarsi in un indefettibile e rigido criterio quantitativo, ma risente sia del contesto complessivo in cui storicamente si colloca, sia dello specifico che connota il procedimento espropriativo, non essendo il legislatore vincolato ad individuare un unico criterio di determinazione dell’indennità, valido in ogni fattispecie espropriativa».

 Come emerge chiaramente dalla citata pronuncia, questa corte, accanto al criterio del serio ristoro — che esclude la pura e semplice identificazione dell’indennità espropriativa con il valore venale del bene — ha pure riconosciuto la relatività sincronica e diacronica dei criteri di determinazione adottabili dal legislatore. In altri termini, l’adeguatezza dei criteri di calcolo deve essere valutata nel contesto storico, istituzionale e giuridico esistente al momento del giudizio. Né il criterio del valore venale (pur rimasto in vigore dal 1983 al 1992), né alcuno dei criteri «mediati» prescelti dal legislatore possono avere i caratteri dell’assolutezza e della definitività. La loro collocazione nel sistema e la loro compatibilità con i parametri costituzionali subiscono variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo, che non possono restare senza conseguenze nello scrutinio di costituzionalità della norma che li contiene.

 La corte ha concluso affermando: «anche un contesto complessivo che risulti caratterizzato da una sfavorevole congiuntura economica — che il legislatore mira a contrastare con un’ampia manovra economico-finanziaria — può conferire un diverso peso ai confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo. Questa essenziale relatività dei valori in giuoco impone una verifica settoriale e legata al contesto di riferimento nel momento in cui si pone il raffronto tra il risultato del bilanciamento operato dal legislatore con la scelta di un determinato criterio «mediato» ed il canone di adeguatezza dell’indennità ex art. 42, 3° comma, Cost.».

 5.3. – La corte rimettente ha posto in evidenza proprio la relatività delle valutazioni, che richiede di verificare nel tempo e nello spazio normativo il punto di equilibrio tra i contrastanti interessi costituzionalmente protetti. Si impongono pertanto due distinti approfondimenti: a) l’incidenza del mutato quadro normativo sulla compatibilità della norma censurata con la tutela del diritto di proprietà; b) il legame tra la contingente situazione storica (economica e finanziaria) esistente al momento della sentenza n. 283 del 1993, cit., e l’esito del giudizio di legittimità costituzionale sulla stessa norma.

 5.4. – Sul primo punto, si deve rilevare che l’art. 1 del primo protocollo della Cedu è stato oggetto di una progressiva focalizzazione interpretativa da parte della corte di Strasburgo, che ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti dalla stessa corte incompatibili con la disciplina italiana dell’indennità di espropriazione.

 In esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino c. Italia (id., Rep. 2006, voce Diritti politici e civili, n. 133), ha fissato alcuni principî generali: a) un atto dell’autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93); b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione, quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione, nell’interesse generale, dalla necessità di raggiungere l’obiettivo della legge che sta alla base dell’espropriazione (punto 94); c) l’indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una parte la mancanza totale di indennizzo è giustificabile solo in circostanze eccezionali, dall’altra non è sempre garantita dalla Cedu una riparazione integrale (punto 95); d) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene (punto 96); e) «obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (punto 97).

 Poiché i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la corte europea ha dichiarato che l’Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell’art. 1 del primo protocollo della Cedu, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla corte medesima.

 5.5. – Per stabilire se e in quale misura la suddetta pronuncia della corte europea incide nell’ordinamento giuridico italiano, occorre esaminare analiticamente il criterio di calcolo dell’indennità di espropriazione previsto dalla norma censurata.

 L’indennità dovuta al proprietario espropriato, secondo la citata norma, è pari alla media del valore venale del bene e del reddito dominicale rivalutato riferito all’ultimo decennio, con un’ulteriore sottrazione del quaranta per cento dalla cifra così ottenuta.

 Si deve, in primo luogo, osservare che è stato modificato l’originario criterio previsto dalla l. n. 2892 del 1885, che, essendo mirata al risanamento di una grande città, prevedeva coerentemente il ricorso, ai fini della media, alla somma risultante dai «fitti coacervati» dell’ultimo decennio. C’era l’evidente e dichiarata finalità di indennizzare i proprietari di fabbricati ricadenti nell’area urbana, tenendo conto che gli stessi erano per lo più degradati, ma densamente abitati da inquilini che pagavano alti canoni di locazione. Si intendeva, in tal modo, indennizzare i proprietari per il venir meno di un reddito concreto costituito dai fitti che gli stessi percepivano. L’indennizzo così calcolato poteva essere anche più alto del valore venale del bene in sé e per sé considerato.

 La sostituzione dei fitti coacervati con il reddito dominicale ha spostato verso il basso l’indennità rispetto a quella prevista dalla legge per il risanamento di Napoli, con il risultato pratico che, nella generalità dei casi, la somma ottenuta in base alla media prevista dalla legge è di circa il cinquanta per cento del valore venale del bene. A ciò si aggiunge l’ulteriore decurtazione del quaranta per cento, evitabile solo con la cessione volontaria del bene.

 5.6. – Sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sia quella della corte europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l’indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato. V’è pure concordanza di principio — al di là delle diverse espressioni linguistiche impiegate — sulla non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che può essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità.

 Rispetto alla pregressa giurisprudenza di questa corte, si deve rilevare un apparente contrasto tra le sentenze di rigetto (principalmente la n. 283 del 1993, cit.) sulle questioni riguardanti la norma oggi nuovamente censurata e la netta presa di posizione della corte di Strasburgo circa l’incompatibilità dei criteri di computo previsti in tale norma e l’art. 1 del primo protocollo della Cedu.

 In realtà, come rilevato, questa corte — nel dichiarare non fondata la questione relativa all’art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 359 del 1992 — ha posto in rilievo il carattere transitorio di tale disciplina, giustificata dalla grave congiuntura economica che il paese stava attraversando ed ha precisato — come s’è ricordato al par. 5.2 — che la valutazione sull’adeguatezza dell’indennità deve essere condotta in termini relativi, avendo riguardo al quadro storico-economico ed al contesto istituzionale.

 Sotto il primo profilo, si deve notare che il criterio dichiaratamente provvisorio previsto dalla norma censurata è divenuto oggi definitivo, ad opera dell’art. 37 d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (t.u. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità) — non censurato ratione temporis dal giudice rimettente —, che contiene una norma identica, conformemente, del resto, alla sua natura di atto normativo compilativo. È venuta meno, in tal modo, una delle condizioni che avevano indotto questa corte a ritenere la norma censurata non incompatibile con la Costituzione. Né si può ritenere che una «sfavorevole congiuntura economica» possa andare avanti all’infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa. Se problemi rilevanti di equilibrio della finanza pubblica permangono anche al giorno d’oggi — e non si prevede che potranno essere definitivamente risolti nel breve periodo — essi non hanno il carattere straordinario ed acuto della situazione dei conti pubblici verificatasi nel 1992, che indusse parlamento e governo ad adottare misure di salvataggio drastiche e successivamente non replicate.

 Un’indennità «congrua, seria ed adeguata» (come precisato dalla sentenza n. 283 del 1993, cit.) non può adottare il valore di mercato del bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per attingere risultati marcatamente lontani da essa. Mentre il reddito dominicale mantiene un sia pur flebile legame con il valore di mercato (con il risultato pratico però di dimezzare, il più delle volte, l’indennità), l’ulteriore detrazione del quaranta per cento è priva di qualsiasi riferimento, non puramente aritmetico, al valore del bene. D’altronde tale decurtazione viene esclusa in caso di cessione volontaria e quindi risulta essere non un criterio, per quanto «mediato», di valutazione del bene, ma l’effetto di un comportamento dell’espropriato.

 5.7. – Da quanto sinora detto si deve trarre la conclusione che la norma censurata — la quale prevede un’indennità oscillante, nella pratica, tra il cinquanta ed il trenta per cento del valore di mercato del bene — non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa corte. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale — come rileva il rimettente — si attesta su valori di circa il venti per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà.

 Non emergono, sulla base delle considerazioni fin qui svolte, profili di incompatibilità tra l’art. 1 del primo protocollo della Cedu, quale interpretato dalla corte di Strasburgo, e l’ordinamento costituzionale italiano, con particolare riferimento all’art. 42 Cost.

 Si deve tuttavia riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. L’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la «funzione sociale». Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo elevati di spesa per l’espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata.

 Valuterà il legislatore se l’equilibrio tra l’interesse individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà debba essere fisso e uniforme, oppure, in conformità all’orientamento della corte europea, debba essere realizzato in modo differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità pubblica perseguiti. Certamente non sono assimilabili singoli espropri per finalità limitate a piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale. Infatti, l’eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una riparazione, ancorché più consistente, per gli «espropri isolati», di cui parla la corte di Strasburgo.

 Esiste la possibilità di arrivare ad un giusto mezzo, che possa rientrare in quel «margine di apprezzamento», all’interno del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme Cedu, così come interpretate dalle decisioni della stessa corte. Ciò è conforme peraltro a quella «relatività dei valori» affermata, come ricordato sopra, dalla Corte costituzionale italiana. Criteri di calcolo fissi e indifferenziati rischiano di trattare allo stesso modo situazioni diverse, rispetto alle quali il bilanciamento deve essere operato dal legislatore avuto riguardo alla portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire, pur sempre definite e classificate dalla legge in via generale.

 È inoltre evidente che i criteri per la determinazione dell’indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.

 6. – La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata in riferimento all’art. 117, 1° comma, Cost., rende superflua ogni valutazione sul dedotto contrasto con l’art. 111 Cost., in rapporto all’applicabilità della stessa norma ai giudizi in corso al momento della sua entrata in vigore, poiché, ai sensi dell’art. 30, 3° comma, l. 11 marzo 1953 n. 87, essa non potrà avere più applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della presente sentenza.

 7. – Ai sensi dell’art. 27 l. n. 87 del 1953, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, del 1° e 2° comma dell’art. 37 d.p.r. n. 327 del 2001, che contengono norme identiche a quelle dichiarate in contrasto con la Costituzione dalla presente sentenza.

 Per questi motivi, la Corte costituzionale, riuniti i giudizi:

 dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, 1° e 2° comma, d.l. 11 luglio 1992 n. 333 (misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla l. 8 agosto 1992 n. 359;

 dichiara, ai sensi dell’art. 27 l. 11 marzo 1953 n. 87, l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’art. 37, 1° e 2° comma, d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (t.u. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità). (omissis)

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